进一步畅通旅游投诉举报渠道

深入推进旅游质监执法工作

国家旅游局监督管理司

国家旅游局旅游质量监督管理所

（二〇一二年六月十二日）

一、旅游市场监管主要工作情况

国发41号文件颁布实施以来，旅游监管和质监执法工作始终围绕两大战略目标，突出重点，找准抓手，坚持不懈的规范旅游市场秩序，提升旅游服务质量，维护游客合法权益，各项工作取得了新的进展，主要体现在以下几个方面：

（一）旅游经营服务行为进一步规范。主要体现在合同和赔偿标准体系的完善。一是进一步规范旅游者经营行为，继续在全国范围内推广使用《团队出境旅游合同》、《大陆居民赴台湾地区旅游合同》和《团队国内旅游合同》示范文本，同时，研究制定《国内旅游一日游合同》、《国内旅游组团社和地接社合同》以及《国内旅游自由行合同》。二是为维护游客合法权益，提供旅游质监执法机构调解旅游服务质量纠纷参照依据，继《旅行社服务质量赔偿标准》印发后，目前正在研究制定《旅游景区服务质量赔偿标准》，将来还将制定饭店业等服务质量赔偿标准。三是就有关热点、难点问题进行了专题研究，去年完成了《在线旅游市场的经营现状调研及相关政策建议研究》，正在研究制定《第三方旅游产品网上交易平台建设及管理规范》；去年制定的《旅行社产品通用规范》，今年将继续修改完善，拟申报旅游业行业标准；为提升出境游旅游服务质量研究制定的《出境游优质服务供应商认定与测评标准》，目前也已形成征求意见稿。

（二）旅游信息化建设步伐加快。把旅游业建设成现代服务业，必须使旅游业管理现代化。为了使旅游市场监管适应旅游业现代化的发展，国家旅游局在旅游市场监管中不断引入信息化管理手段，先后建立了“中国旅游诚信网”、“旅游质监与投诉管理系统”、“中国导游网”、“导游管理系统”、“旅行社业务管理系统”、“星级饭店统计调查管理系统”、“出境游备案系统”等旅游信息化监管平台，并适时进行升级改版。这些信息化工作平台对转变旅游监管方式，完善旅游监管体系，提升旅游监管效率，推动旅游企业诚信经营及旅游从业人员优质服务，拓宽旅游消费者维护合法权益途径等方面都发挥了积极的作用。去年，国家旅游局在全旅游行业开通了“全国旅游团队服务管理系统”，该系统要覆盖全国所有的旅行社，涵盖国内游、出境游、入境游三大旅游市场的旅游团队数据信息。在各级旅游行政管理部门的积极推广应用下，填报数据的旅行社数量逐月上升。今年，在应对印尼地震、菲律宾事件等突发事件过程中，团队系统对旅游全行业及时了解、掌握突发事件地区旅游团队情况，及时对旅游团队、领队导游、组团社和各级旅游部门发布信息，提供了很好的帮助。国家旅游局计划用三到五年时间，完成对所有旅游团队的实时动态管理、团队电子行程单管理、旅游服务电子合同管理和游客在线查询及评价三大系统建设，进一步提高旅游监管信息化运用水平。

（三）旅游市场检查行动全面开展。针对旅游市场存在的恶性价格竞争、非法转让经营资质、强迫购物和消费以及旅游城市“一日游”、“周边游”混乱等突出问题，各级旅游监管部门和质监执法机构加大对旅行社、星级饭店、等级景区、旅游车船等旅游企业和旅游从业人员市场检查力度，以重点问题为突破口，采取明察与暗访相结合的形式、开展现场检查、专项检查、交叉检查、联合检查。通过旅游市场检查周、旅游行风明察暗访检查、等级景区和星级饭店复核检查、旅游广告专项检查等活动的开展，严格执行法规和标准，使影响旅游市场秩序的突出问题得到有效遏制。去年全国开展合同、广告、价格、购物等专项检查共13326次，共处罚旅行社1299家，从业人员754人。旅游市场监管作为一项常抓不懈的任务今年仍然要抓紧抓好，年初国家旅游局联合国家工商总局在全国范围内开展旅游广告专项检查行动，目前各地已经行动起来。四月份的市场检查周全国共开展各类检查行动6500余次，检查旅游企业28000余家，从业人员近20000人次，处罚旅游企业300余家，从业人员500余人，保证了五一小黄金周假日市场的稳定。今年北京市针对长期以来严重影响北京旅游市场秩序和首都旅游形象的“一日游”、“周边游”等问题，联合有关部门，采取强有力的手段，打掉了一批非法经营的窝点、抓捕了一批违法经营人员、查处了一批违规经营单位，起到了很好的威慑作用。

（四）旅游企业退出机制得到强化。旅游市场监管“要用好退出机制这把剑”，这是邵局长在今年年初旅游行风建设会议上的要求。以提升旅游服务质量为重点，采取引入社会评价等方式强化旅游企业退出机制，加大对星级饭店和等级景区的复核力度，对硬件不达标、软件不过关、服务质量低、管理混乱的旅游企业，严格按照国家标准，该降星降级的降星降级、该摘星摘牌的坚决摘星摘牌。去年，全国共取消星级饭店806家，其中五星级14家，四星级54家。今年，部分地区也已经行动起来，山东省旅游执法监察总队组织开展了全省星级饭店暗访检查活动，对存在严重问题的20家星级饭店给予取消星级“摘牌”处理，对问题较多的24家星级饭店责令限期整改处理，在社会上引起了较大反响。

（五）旅游公益宣传活动大力开展。各级旅游行政部门充分利用社会资源，采取多种宣传形式，引导全行业规范诚信经营、理性文明消费。在以往开展“品质旅游，伴你远行”、“文明旅游，理性消费”的基础上，近年来，旅游行业与商务系统就整顿规范市场秩序，联合开展了“诚信兴商月”活动。与国家质检总局就实施《质量振兴纲要》、提高产品和服务质量，联合开展了“质量月”活动。今年，这两项活动还要继续深入开展。同时，还将围绕旅游诚信建设活动，通过旅游诚信典型案例征集活动、拍摄以“旅游诚信”为主题的公益广告宣传片等形式，面对广大旅游企业和社会公众进行旅游诚信宣传。

（六）全国游客满意度调查发挥导向作用。事实证明，全国游客满意度调查工作引起了旅游城市政府的高度重视，对于督促城市及旅游经营服务者改善条件、优化环境、提升服务、加强监管具有重要意义。这项工作名义上是中国旅游研究院发布的，实质是国家旅游局组织开展的充分调动各级地方党委政府，关心关注旅游环境和消费环境建设的一项工作。今年，这项工作还要向两个方面推进，一是继续抓好满意度调查，将样本城市扩大至60个。二是转化满意度调查成果，运用调查结果推动地方政府改善旅游业发展环境和消费环境。相关旅游质监执法机构要高度关注此事，并在其中发挥作用，通过这项工作，争取地方政府在经费、设施设备、人员、技术、部门协调等方面的支持，推动旅游综合执法或联合执法机制的建立和完善。

（七）旅游标准化工作全面推进。为满足旅游业的发展和行业监管与服务的实际需要，各级旅游部门不断加大标准制修订力度，扩大标准覆盖领域，截至目前，已制定发布国家标准22项，行业标准18项，地方标准122项。目前，国家旅游局正在研究制定《旅行社等级划分与评定》及评定管理办法。旅游标准化试点示范工作作为推进旅游标准化工作的突破点，在促进旅游标准的推广与普及，培育旅游品牌，提高旅游服务质量与管理水平等方面，发挥了比较明显的作用。目前，已确定第一批全国标准化示范单位，第二批试点工作已经启动。此外，为在旅游行业贯彻落实国务院《质量发展纲要（2011—2020）》，提升旅游服务质量，国家旅游局正在着手制定《旅游质量发展纲要（2012-2020）》。

（八）旅游诚信建设活动组织开展。今年，国家旅游局组织全行业开展“讲诚信、促发展”主题活动，针对长期以来影响旅游市场秩序的突出问题，以旅游市场检查为突破口，以旅游征信体系建设为基础，以加大旅游宣传为手段，以提升行业自律能力为保障，促进旅游业整体素质提高和服务质量提升。据了解，全国大部分省区市都制定了具体工作方案，组织开展了一系列工作，此项工作是在年初布置工作基础上的再强调再提升，又是一项涉及旅游监管今年、明年甚至更长一段时期的工作。因此，全国旅游监管部门和质监执法机构必须高度重视、狠抓落实、突出实效，在注重解决当前突出问题的同时，把建立长期有效的工作机制放在更加重要的位置上。

（九）旅游投诉举报处理得到加强。旅游投诉举报工作作为旅游市场监管工作的重要组成部分，是最应该做也必须做好的事情。旅游投诉举报是发现问题的重要渠道，能否以严肃认真的态度和稳妥高效的方式处理旅游投诉举报，直接关系到游客的满意度。去年，全国仅正式立案调查案件即达10003件，结案9798件。为解决部门地区“不敢管、不愿管、不会管、管不了”的问题，国家旅游局印发了《关于旅游行政管理与行政监察协调配合规范旅游市场秩序工作的通知》，通过行政监察部门督促旅游监管部门更好地履行监督管理职能，进一步解决广大游客和旅游企业反映强烈的突出问题，实践证明，这项工作机制取得了较好的效果。对于重大违法违规案件，国家旅游局实行督办制度，去年共督办了26起案件。今年，将加大互动协调和案件督办工作力度，创新工作方法，强化工作手段，严厉查处损害游客合法权益，扰乱旅游市场秩序的行为。

二、畅通旅游投诉举报渠道工作思路

近年来，旅游投诉举报工作取得了一定的成绩，但仍然存在一些深层次矛盾和突出问题，应当说，与人民群众的期待和要求还有较大差距。近期，国家旅游局将畅通旅游投诉举报渠道列为工作重点，希望以此形成服务质量倒逼机制。畅通旅游投诉举报渠道是加强旅游市场监管职能，实现旅游业健康发展的重要手段；是建立健全旅游市场规则，维护旅游市场秩序的有效途径；是改善旅游消费环境，构建游客维权长效机制的实质举措。应当将其作为一件大事来抓，立足培育人民群众更加满意的现代服务业，抓住旅游立法和事业单位分类改革机遇，结合“创先争优”活动和旅游诚信建设活动，坚持以人为本、执法为民，完善旅游投诉举报体系，建立健全旅游投诉举报体制机制，规范旅游市场秩序，改善旅游消费环境，维护游客合法权益。

畅通旅游投诉举报渠道既是我们工作的着力点，也是我们的工作目标，涉及方方面面的内容，是一项长期系统工程。总的任务是以建设人民群众更加满意的现代服务业为目标，以畅通旅游投诉举报受理、处理渠道为主要内容，以建立完善旅游投诉举报体系、形成推动提高旅游服务质量和规范旅游市场秩序的体制机制为重点，探索建立健全旅游监管工作新的体系和办法。就旅游质监执法工作而言，在总体工作思路指导下，要抓好旅游行业内和旅游行业外两个方面的工作。在行业外，要重点抓好联合受理、联合处理和联合执法工作，这也是需要认真研究、奋力开拓、勇于创新的领域。在行业内，要以改革和创新旅游投诉体制和机制为重点，以机构和队伍建设为基础，以经费和技术支持为保障，用3-5年的时间搭建全方位、立体化的旅游投诉举报信息平台，集“电话、信函、来访、网络、短信”于一体，完善旅游投诉举报工作制度，形成反应快速、处理高效、反馈及时的工作机制。以业内推业外、以投诉推动形成倒逼机制，推动旅游市场监管、行业自律、社会监督工作得到进一步强化。近期我们将广泛进行宣传动员，营造全行业重视畅通旅游投诉举报渠道的氛围；认真调研摸底，形成一批具有较高参考价值和指导意义的调研报告；分析破解难题，明确整体工作思路，形成指导意见，进行部署安排。

基于以上认识，当前进一步畅通旅游投诉举报渠道，形成旅游服务质量倒逼机制，应着力做好以下几项工作：

（一）健全投诉举报网络。现有旅游投诉举报渠道仍然为传统的电话、信函和来访三种，但就这三种渠道的畅通程度仍然达不到游客的要求，应当根据市场变化和游客的需求，认真查找其中的原因，探寻相应的解决对策，改善和加强现有渠道的使用，在此基础上研究探索建立旅游投诉举报新渠道。网络投诉举报就是新的方法之一，在国际上很多国家和地区已经普遍运用，一些省区市也建立了网络投诉举报渠道，但尚未形成体系。因此，健全投诉举报体系，要从认识、法律法规和工作等层面认真研究问题，制定办法措施，加强制度建设，做好畅通渠道的基础性工作。

（二）规范旅游投诉举报处理。旅游投诉举报处理的规范化、程序化、制度化有赖于工作制度机制的建立健全。旅游投诉举报从受理渠道来讲包括电话、信函、来访等，从处理环节来讲包括受理、办理、反馈、监督等，从工作内容来讲包括咨询、投诉、举报等，应当从上述不同方面入手，明确岗位职责、工作流程、处理时限、工作纪律、责任追究等重要事项，规范办理，提高效率，达到“接待热情、督办有力、转办及时、处理迅速、回复准确、监督有效”。此外，规范、统一的文书也是展示质监执法水平的标志之一，建议使用已经制定的统一文书，主要是《旅游投诉处理办法》所附的文书，在此基础上，进一步完善全国统一文书，国家旅游局正在研究制定旅游行政执法相关统一文书。

（三）提高业务工作能力。从国家局层面来讲，在业务指导方面今年主要做好以下三项工作：一是今年国家局质监所聘请了常年法律顾问，探索采取适当的方式，构建全国旅游质监执法机构业务交流平台，提升业务办理能力；二是全面搜集旅游投诉案件、司法裁判案件和行政处罚案件，精心筛选，认真研究旅游纠纷反映的法律问题，组织编写《旅游纠纷案例评析》；三是制定《全国旅游质监执法人员培训工作规划（2012-2016）》，指导地方进行业务能力培训，同时搞好今年的旅游质监执法骨干培训班。

（四）研究改进投诉处理方式。游客旅游投诉信心不足的一个重要原因在于投诉调解处理的效力不高，旅游质监执法机构即便促成游客和旅游企业达成调解协议，如果旅游企业不执行，游客仍然要到法院完整地走诉讼程序，这在一定程度上削弱了游客旅游投诉的信心。可以借鉴工商等相关部门、海南等地方经验，探索旅游投诉调解与司法调解、人民调解的有效衔接，增强旅游投诉调解协议的效力。

（五）强化信息汇总分析。首先要做好信息汇总的基础工作，推广应用信息化系统。近期，国家旅游局在山西太原召开了培训班，指导地方使用、填报新版“旅游质监与投诉管理系统”，今后还将定期通报系统使用、填报情况，督促地方能够按时按要求使用、填报。对信息数据的使用，可以定期统计投诉举报排名，投诉举报热点难点，进行深层次数据分析，形成报告、简报或情况反映，及时向有关主管部门、行业组织反馈，提出建议，共同研究措施，充分发挥倒逼作用；对于反映突出的问题，按照规定和程序适时发布旅游服务警示信息，进行旅游消费引导和提示。

（六）构建监督评价体系。国家旅游局拟结合“创先争优”活动、旅游诚信建设活动、全国游客满意度调查活动和《旅游质监执法机构考核评价办法》制定，探索构建监督评价体系。各地也可结合实际工作情况，建立监督评价机制，调动旅游质监执法人员工作积极性。

（七）加强旅游维权宣传。广泛宣传旅游法律法规和政策，以及旅游维权知识，动员和鼓励游客运用法律武器依法保护自身合法权益，努力营造良好的旅游维权舆论氛围。还可以通过多种渠道，通报游客权益保护工作、投诉举报热点分析、发布旅游服务警示。对新闻媒体披露的侵害游客权益的案件线索，要认真依法查处，并及时反馈情况。

（八）推进机构和队伍建设。抓住旅游立法契机，争取明确旅游质监执法机构的执法主体资格；配合事业单位分类改革，积极争取人事、编制、财政等部门的支持，切实解决性质、地位、职能、经费等问题，做到权责明确、职能清晰、保障充足；在全国范围内统一旅游质监执法标识，树立旅游质监执法队伍良好形象。

三、进一步加强旅游质监执法工作的建议

（一）统一理念抓认识。解决突出问题，规范市场秩序，提升服务质量，直接关系到人民群众旅游权利、旅游目的的实现，关系到旅游发展方式的转变，两大战略目标的实现，具有紧迫性、长期性、复杂性和艰巨性。经过近几年的努力，旅游市场秩序得到明显好转，但仍然存在一些长期没有解决的突出问题，引起社会各方面的关注，新闻媒体曝光、领导人批示，游客投诉乃至上访仍时有发生，形势仍然不容乐观。在这个问题上，我们没有选择做与不做的权利，只能选择做得更好。尽管目前仍然面临着诸多困难，但只要统一思想、提高认识、同心协力，一定能够破解难题，推进旅游质监执法工作再上新台阶。

（二）加强执法抓实效。今年旅游质监执法工作面临着大背景、新形势和重任务，必须高度重视。一是前面提到的游客投诉、媒体曝光、社会反映、领导批示，要求旅游行业必须有所行动。二是国发41号文件印发已经三年，建设人民群众更加满意的现代服务业应该有一个工作评估。三是今年党的“十八”大召开，营造良好的环境和氛围，旅游行业责无旁贷。四是今年底明年初还是党和政府换届年，保持稳定，保持秩序更是工作重中之重。尤其按照以往经验每个黄金周假日之后，都会有集中一段时间旅游业负面曝光和炒作，这对旅游行业而言就不仅仅是业务工作问题，而是一个政治问题，旅游全行业必须高度重视。因此，今年旅游质监执法工作必须强势，必须狠抓执法，必须大讲特讲良好地旅游市场秩序是“管出来”的硬道理。各级旅游质监执法机构要从现在开始、从各个领域、各个层面制定详细工作计划，采取强有力的措施，坚决遏制旅游市场秩序和旅游服务质量出现大的问题。说到底，就是要加大依法执行的力度，形成广泛的社会影响，为党的“十八”大召开创造良好的环境和氛围。

（三）立足实际抓重点。近几年旅游服务质量提升工作可以这样概括：2008年为前奏，2009年打基础，2010年造声势，2011年抓落实，2012年见实效。应当说，目前旅游旅游质监执法工作已经进入了攻坚阶段，这就要求往深处抓，往实处抓，集中力量在有所创新、有所突破、有所作为上下功夫。今年，要将畅通旅游投诉举报渠道作为最重要的工作来抓，国家旅游局也将进行调研摸底，认真梳理总结各地在旅游投诉举报工作中，特别是在投诉举报网络健全、工作机制完善、工作模式创新、工作手段强化、机构和队伍建设等方面形成的经验措施，以及制约工作开展的突出问题和意见建议，在此基础上出台工作意见，各地也要加强组织领导，探寻重点难点问题解决对策，建立健全工作机制，完善旅游投诉举报体系。

（四）把握契机抓改革。从上个世纪九十年代中期以来，旅游质监执法机构就在克服困难中发展壮大，目前已经成为处理旅游投诉、维护游客和旅游企业合法权益的主要力量，在依法行政方面也基本是旅游行政部门的先锋。前段时间，党中央、国务院正式印发了事业单位分类改革的意见，列出事业单位改革时间表。各地要抓住全国事业单位改革的契机，高度重视、突出抓好旅游质监执法机构的建设和改革，采取切实有效的措施，实现“明确性质、加强职能、稳定队伍、改善条件”的目标，为做好旅游质监执法工作提供有力的保障。队伍是工作的主体和主导力量，要加强对旅游质监执法人员的培训和考核，提高工作积极性和业务工作能力。

（五）交流协作抓平台。国家旅游局一直在抓旅游质监执法的平台建设，省市旅游质监执法协作体是平台之一。各级旅游质监执法机构要在加强协作体自身建设的同时，充分利用好平台，通过交流、总结、分析，寻找各地旅游质监执法工作的共性，促进全国旅游质监执法工作的科学发展。同时，拓宽工作思路，创新工作方式，努力形成共同谋划区域联合执法、协调办案的工作机制。