改革开放以来，旅游已成为世界了解中国的一个重要窗口，中国入境旅游市场迅速发展，旅行社和导游为中国改革开放，促进各国与中国人民的友好往来，架友谊桥梁，构建和谐世界起到了十分重要的作用。同时，随着我国人民生活水平的不断提高，“黄金周”的出现，人们对旅游业的要求也是越来越高。然而，近年来，随着旅游市场的迅速发展，国内外游客对旅游产品需求的不断扩大，有些旅行社只求效益，疏于管理，致使有的导游为了增加收入，出现了不订合同、不入账等方式私拿回扣的现象；同时，也有些旅行社以“零负费团”等虚假广告坑害游客，这些问题已经影响了我国旅游业的健康发展。国家旅游局一直致力于这些问题的解决，从2001年开始，连续多年对旅游市场治理整顿。但如何根治这些问题，需要业内人士对此进一步研究探讨，从而推动我国旅游市场向有序化、规范化方向发展。

　　进入20世纪90年代以后，随着市场经济的发展，旅行社走上了完全企业化的道路。旅游行政管理部门对旅行社的管理方式也进行了改革，旅行社成立的审批条件逐步放宽，各地旅行社的数量迅速增加。截至2005年，全国旅行社已达17000多家，有32万人取得了导游资格证书。我国旅行社企业的发展像其他经济领域一样，也经历了市场无序、低价恶性竞争等阶段，在行业发展的过程中出现了种种体制性的弊端，其中最突出的问题是旅行社对导游的管理问题。目前，导游与企业的关系基本上是三种类型：一是导游员是企业的正式员工，与企业签有正规的劳动合同，享有基本的工资待遇和包括“三险”在内的福利待遇。二是导游员挂在导游公司、导游培训管理中心。三是应市场需求出现的大量社会兼职导游。他们有的没有固定的工作，有的是从事教学等其他的兼职人员，凭考取的导游证，旺季时被招聘，为旅行社或其他企业“打工”。而有些地方一些旅行社的做法是，只发给导游基本工资300元～500元不等；有的不发工资，甚至让导游交“人头费”等等，使得导游索取小费、私收回扣现象开始蔓延，损害消费者利益的问题凸显。

　　旅行社是一种特殊的企业，是帮助旅游者选择旅游产品、享受旅游消费过程中得到物质和精神满足的居间营利性的服务单位。导游人员受聘于旅行社，如何管理好，如何保障导游的合法权益，如何制止导游非法获取回扣，已成为旅游行政管理部门和相关部门迫切需要解决的问题之一。

旅行社和导游疏于管理的根源

　　旅行社和导游人员虽然直接服务于旅游者，但要借助旅游资源才能形成产品。旅行社要组织线路，安排交通工具、联系接待服务设施，其业务涉及“吃、住、行、游、购、娱”等方面。为了赢得更大的市场，各旅行社相继作出尽可能低的报价，以此吸引旅游者。由于游客和旅行社、导游之间的利益需求不同，但其都存在着趋利倾向，游客寻求低价和便宜的享受，旅行社为吸引客源竞相报出“超值”低价，从而无法保证服务质量，经济收益不稳定，低于成本价的竞争和寻求市场销售的其他空间的行为就出现了，其原因虽然具有多样性和复杂性，但归纳起来主要有以下几个方面：

　　一是处于社会主义市场经济大潮中，旅游市场机制尚不完善，旅游企业、从业人员和游客还不成熟，相互适应还需要有一个过程。

　　二是旅行社、导游的管理体制、机制不能满足旅游业快速发展的需求。旅行社经营品种单一、经营模式承包挂靠、低价竞争、“零负团费”销售，在整个旅游市场缺乏服务竞争机制和主导企业。由于导游的身份不确定，被认为是自由职业者，他们缺乏应有的政治地位，正如有些同志所说，导游现在权益无保障。导游队伍缺乏组织，导游在旅游市场的海洋中自己游泳，个人承担着市场的风险，受制于旅行社的经济运营方式。

　　三是旅游立法相对滞后。旅行社操作经营不规范，旅行社和导游管理，以及权益保护缺乏有力的法律保障。前几年，国家旅游局和各省（区、市）旅游局都用了很大的气力抓旅游市场治理整顿，效果有好转，但一些“顽症”反反复复，其中一个重要原因就是整治法规依据不足。如，旅游业的整顿多次提出打击“四黑”（黑车、黑导、黑店、黑景点），但综合执法人员抓住黑导和黑车，却缺乏打击处罚的法规依据，往往是抓了放、放了抓，没能从根本上遏制。

解决旅游业管理问题的对策建议

　　通过加强舆论的正确宣传引导，正确认识和评价旅行社和导游的社会作用，树立正面形象。我国旅行社在旅游经济的发展中起到了重要的推动作用，需要在市场中成熟，在经营中整合。这些年，旅游行风建设和诚信体系建设，使许许多多的旅行社开始注重诚信和规范经营，他们承担了出、入境和国内旅游的大量服务工作，服务质量在提升，总体上投诉下降。导游在旅游业发展的整体进程中发挥着重要的作用，正确认识和评价其工作，须从以下三个方面达成共识。首先，导游是旅游生产力的重要组成部分，导游队伍一直是旅游业发展中最活跃、最前沿的战斗队伍，其工作之辛劳应该得到社会的认可和肯定；其次，导游队伍的总体素质较高，对社会贡献较大，广大导游的工作为宣传中华民族优秀传统文化，为架设中国与世界各国、各地区间文化、友谊、知识的桥梁起到了十分积极的作用。水平不高、素质较差的导游并非导游队伍的主流，不应过分强调和炒作。

　　近些年来，为加强正面宣传、鼓舞导游队伍士气，各级旅游行政管理部门和各旅游企业作出了不少的努力。国家旅游局和各省（区、市）旅游局相继表彰过一批批模范、优秀导游员，推介过一些诚信经营的旅行社，但由于对导游队伍缺乏组织，对企业服务引导不足，使得他们的集体荣誉感和团队精神还树立得不够。虽然绝大多数导游爱岗敬业、诚实守信，但少数害群之马有时也给整体带来难以挽回的负面影响。去年，国家旅游局和湖南省旅游局树立的舍己为游客的模范导游员文花枝就是导游队伍主流的真正形象代表。但这项工作还未全面展开，特别是深入解决导游队伍建设的措施和办法不足，未达到社会预期的理想效果。持续宣传和挖掘旅行社和导游先进典型的工作仍然需要努力，在立法和制度建设上需要各方面的大力支持和帮助。

　　认清导游的工作性质，使导游的基本生活和公民权益得到多方面的保障。导游至少是旅游业的从业人员和职工，是社会主义制度下的劳动者，理应通过立法使他们的工作、生活得到社会保障。比如在导游从业时，按照《劳动法》的相关规定，强调旅行社与导游签订劳动合同，保证导游的劳动报酬和相关利益；再比如，在短期待业或是因旅游淡季无法从业的情况下，对无其他职业的导游应享有国家规定的最低生活保障基金。这样重新认识导游身份、作用的意义，是在目前涉及导游人员专门法规尚未建立或尚不健全，对导游人员专门保护尚难提及的情况下，最大限度地发挥已有法律、法规的作用，使主要问题得到部分解决或缓解。

　　创新旅行社和导游管理体制和机制，加强政府主导和市场导向作用。对导游实现组织管理，在某种意义上说，就是要求旅游行政管理部门和旅行社要管导游。为此，首先，旅游行政管理部门应在修订《旅行社管理条例》等相关立法中直接规定“旅行社依其规模大小，必须保存一定数量固定导游，对于临时雇佣的导游，也要按照《劳动法》的要求，签订相应的劳动合同”，同时规定“在导游因合同关系或固定工作关系为旅行社服务期间，旅行社应为导游购买社会保险和医疗保险”等规定，这样，导游最基本的生活需求就会得到保障。从旅游行政管理部门来说，要将旅行社必须编制一定数量的导游员，作为年检的必备条件，保证导游至少是企业职工身份。第二，建议旅游行政管理部门应引导各地在加强旅行社协会工作的同时，鼓励组建导游协会，把社会分散的导游组织起来，以实现团体的方式进行管理和维权活动。也可以在各地借鉴工会的设置方式，发展企业内部的导游工会，其职能是导游组织管理和利益代表。第三，加强导游人员培训中心和管理中心建设，发挥这些中介机构对导游的管理和服务作用，以行政注册明示的方法确定此类机构的性质和职能，强调其管理和服务职能，以及保障导游基本权益（如强制给导游购买“三险”）的义务，约束其保障基本运转经费以外的逐利行为。

　　建立健全相关法规，力争使旅行社和导游管理进一步规范化。市场经济是法制经济，对旅行社和导游人员的经营行为和队伍管理也需要依靠法制手段来解决。2002年，国家旅游局为整顿旅游市场提出了一系列措施，其中规定了旅行社和导游采取佣金的方式，“公对公”结算，并依法纳税。当时强调了旅行社必须与经营单位订立合同，取得居间人或居间单位的性质。钱其琛副总理对此作了肯定。这几年的实践说明，只有保障了导游的经济利益，逐步建立起导游合法收入的薪酬机制，才能抵制和制止旅游市场的混乱。上海、北京、海南、云南、四川、湖北、浙江、贵州、辽宁等省、市为整顿规范旅游市场，规范了旅行社和导游的经营行为，加强了监管力度，市场秩序和环境有了明显好转。一般来讲，导游收入应由基本工资、带团补贴、佣金分成、游客自愿给予的小费四部分组成。如果导游的收入得到保障，并做到“阳光”、依法纳税，那么这支队伍在经济上可以得到保证。目前《导游人员管理条例》正在修改，国家旅游局即将出台《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》，尽量使《劳动法》和一些相关法规中未完全涉及的保障条款得到补充，相关部门（如劳动部门、民政部门、卫生部门）在导游生活与健康保障方面应制定一些带有职业特征的保护条款。另外，各地也可以在修改本地相关法规时，针对旅行社和导游工作的特点，增加相应内容，以加强政府部门的服务与管理，使旅行社企业得以发展，导游队伍建设得到加强。

【执笔人员还有：祁丽娟、王月浩】国家旅游局党组成员、纪检组组长王军