中央建议、国家“十二五”规划纲要及国务院意见是科学制定旅游业“十二五”规划的战略依据

　　记者：备受业内外关注的《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》已正式发布，请问规划纲要编制的背景是什么？

　　吴文学：党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出要“积极发展旅游业”；《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》则进一步提出旅游业要在农民增收、发展海洋经济、发展服务业、维护港澳长期繁荣稳定等战略中发挥积极作用，并明确要求“全面发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游。坚持旅游资源保护和开发并重，加强旅游基础设施建设，推进重点旅游区、旅游线路建设。推动旅游业特色化发展和旅游产品多样化发展，全面推动生态旅游，深度开发文化旅游，大力发展红色旅游。完善旅游服务体系，加强行业自律和诚信建设，提高旅游服务质量。”中央建议和国家“十二五”规划纲要及2009年国务院发布的《关于加快发展旅游业的意见》是我们科学制定旅游业“十二五”规划的战略依据。

　　旅游业是国民经济的战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。从当前和今后一个时期的国际国内环境来看，我国的经济社会发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。未来5年，也是国际旅游市场环境更加复杂，国内旅游发展方式转变任务更加繁重的5年，“十二五”旅游业发展的战略目标是在科学分析形势的基础上，抢抓战略机遇，转变发展方式，以市场化为导向，提升产业发展的综合素质，加速推进我国旅游业在大众旅游新阶段又好又快地发展。充分发挥旅游业在保增长、扩内需、调结构、惠民生等方面的积极作用，积极促进文化繁荣、人民素质提高和社会全面协调发展。进一步扩大对外开放与国际合作，统筹国际国内两个市场，综合利用国际国内两种资源，“走出去”与“引进来”相结合，进一步增强我国旅游业在世界旅游经济体系中的竞争力和话语权。

　　编制中国旅游业“十二五”发展规划，要在党的十七届五中全会精神的指引下，贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，面向以国民消费为主体的大众旅游市场，深化旅游资源，特别是都市和乡村休闲生活资源的开发力度，进一步扩大与第一、第二和第三产业的融合，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业。 

　　始终把游客的满意和社区居民的满意作为新时期旅游发展的根本指导思想，进一步发挥信息化为主体的现代科技、现代商业模式和专业人才在产业转型升级战略中的主导作用，把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业。

　　本次规划编制体系由规划纲要、专项规划和区域规划三部分组成。其中专项规划包括旅游基础设施建设规划、旅游公共服务建设规划、旅游人才建设规划、旅游信息化建设规划和第二期红色旅游发展规划。纲要是对“十二五”期间旅游业发展的总体要求和宏观指导，专项规划是对旅游业发展支撑保障和关键任务的深化，区域规划是对重点地域旅游业发展的统筹规划，它们一起对规划纲要形成重要支撑。

　　 “十二五”期间旅游业发展既面临战略性机遇也面临空前的矛盾和挑战

　　记者：“十一五”我国旅游业发展取得巨大成绩，国务院出台了41号文件，旅游业已经上升为国家战略。请问您如何判断“十二五”期间我国旅游业所面临的发展形势？

　　吴文学：“十一五”期间，我国旅游业全面完成了发展目标，国际国内消费需求稳定增长，产业规模持续扩大，产业结构逐步优化，产业素质明显提升，产业功能有效释放，为进一步建设世界旅游强国打下坚实基础。在应对各种危机和挑战的过程中，政府在旅游领域的危机应对能力和宏观调控能力也得到了检验和提升。

　　在过去的五年里，国内旅游市场的主体地位牢固树立，旅游业发展与人民群众的关系更加紧密，成为促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定的重要力量。国务院明确提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，旅游业已经成为国家战略的重要组成部分，对社会经济的促进作用日益显著。

　　“十二五”期间，我国旅游业进入大众化的全面发展阶段，面临更加有利的发展环境和发展条件，同时一些深层次的矛盾也更加凸显。随着我国经济社会的发展和增长方式的调整，民生基础更加稳固，国际国内旅游市场的消费需求和消费能力更加稳固。在国家和地方旅游发展战略，以及旅游法制化进程加快等利好政策的影响下，政府和社会各界发展旅游的积极性将更加高涨，资源和要素短缺的矛盾将得到有效的缓解。城市化进程的加快、高速交通体系的完善、信息化在旅游业的普及应用使游客的旅行、居住和相关消费变得更加方便。旅游标准化建设和政府对游客满意度的重视与保护让游客消费更加明白和放心。商业模式的创新和国际合作的深化等，都为旅游强国建设目标的实现提供了有力的支撑。

　　旅游产业对环境的变化很敏感。在今后的五年，我国旅游既要努力解决人民群众持续增长且不断变化的旅游休闲需求与相对滞后的旅游生产力之间的基本矛盾，也面临后金融危机的世界经济不稳定、全球气候变化等中长期挑战，以及各种可能出现的自然灾害、经济危机、公共卫生等不利事件对旅游业的阶段性冲击。

　　可以说，“十二五”期间旅游业发展所面临的机遇是战略性的，所面临的矛盾和挑战也是空前的。

　　记者：也就是说“十二五”是机遇与挑战并存。那么，“十二五”旅游业发展面临的战略机遇具体表现在哪些方面呢？

　　吴文学：具体表现在六个方面：

　　一是经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定确立了旅游业发展的基本面。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，从国际国内环境来看，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，完全有条件推动经济社会发展和综合国力再上新台阶。随着城乡居民收入增加，居民消费结构升级进一步加快，将推动大众旅游的深入发展，为旅游业持续较快发展提供强大的市场支撑。

　　二是转变经济发展方式凸显旅游业发展战略地位。“十二五”时期，我国将以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，更加注重扩大内需特别是消费需求，更加注重保障和改善民生，更加注重服务业发展，更加注重生态环境保护。旅游业作为扩大消费需求的重要领域，作为老百姓日常生活的重要组成部分，作为现代服务业的引领性产业，作为资源节约型、环境友好型产业，将在这些重大的战略性调整中，进一步凸显自身优势与地位，并获得相应的政策支持。

　　三是深化改革开放为旅游业发展提供了内在动力。“十二五”时期，我国将加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制，实行更加积极主动的开放战略，不断拓展新的开放领域和空间。旅游业作为最早对外开放和市场化的行业之一，将借势推进旅游业的市场化进程，充分发挥市场在旅游业发展中配置资源的基础性作用，提升旅游市场主体竞争力，充分利用国际国内两个市场、两种资源进行发展，促进我国与其他国家（地区）、国际组织的旅游交流合作。

　　四是高速交通等配套支撑体系建设为旅游业发展提供了更加稳固的保障。“十二五”期间初步建成高速交通体系，将大大提高全社会的机动性，为人们旅游、休闲提供快速通道，延展游客出行距离和产业发展空间。加上海洋和内河、湖泊等水上交通、城市内部交通的发展，公共服务体系的健全，我国旅游业发展的配套支撑体系不断完善，发展大众旅游的条件更加成熟，基础更加稳固。

　　五是以信息技术为代表的科技进步及现代商业模式创新为旅游业发展增添了活力。随着信息技术和知识经济的发展，用现代化的新技术、新装备改造和提升旅游业，正在成为新时期旅游业发展的新趋势。在这一进程中，科学技术不仅创造出大量新的旅游业态和新的旅游需求，引导新的旅游消费，还将极大地推动服务方式创新和商业模式创新，推动旅游业服务与管理流程再造，极大提高旅游业的现代化水平和竞争力。

　　六是世界旅游业持续发展和重心东移为旅游业发展融入全球格局提供了良好外部环境。全球局势的总体稳定，经济的逐步回升，加上有关国际组织和各国、各地区政府采取更加有利的旅游产业促进政策，世界旅游业可望保持较快发展。以中国为代表的亚太地区旅游业保持强劲增长，为世界旅游持续快速发展注入了新的活力，也使得世界旅游发展重心不断东移，为我国旅游业的国际化发展创造了更好的条件。

　　记者：您刚才说，“十二五”中国旅游业也面临许多矛盾和挑战，怎么看待这个问题？

　　吴文学：具体有七个方面问题：

　　一是经济发展的不确定因素增多。国际金融危机影响深远，国际经济缓慢回升但动力不足，人民币升值预期、国际汇率变化以及贸易保护抬头加剧了国际旅游竞争，我国旅游业发展的外部环境更趋复杂。国内通胀预期增加，收入分配调整难度加大，在一定程度影响居民旅游消费意愿。发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然存在。利益主体多元化以及不够公平的收入分配等带来的社会矛盾增多、社会事件频发、社会风险增大。

　　二是自然灾害和突发事件不可预见，也不排斥世界局部地区动荡的可能性。近年来，国内外各种自然灾害和突发事件明显增多，传统和非传统的安全因素影响增大，对旅游业发展产生较大冲击，这种可能的灾害事件仍将在未来影响旅游业的正常发展。

　　三是旅游资源有效保护的压力加大。随着我国旅游市场规模持续扩张和大规模建设，资源条件和环境容量的压力明显增大，通过旅游实现对资源的有效保护，减少对资源的浪费和破坏，成为旅游业可持续发展的重要任务。

　　四是供需结构性矛盾突出。总体旅游供给不足，结构性矛盾突出，度假休闲和个性化旅游产品不足，不能有效满足旅游者多样化需求。与大众化旅游消费和分散式出游特点相配套的公共服务不健全，交通、住宿等刚性消费支出比重高，文化性消费和购物性消费支出比重低。

　　五是发展方式和运行方式比较粗放。普遍存在重建设、轻管理；重硬件、轻软件；重规模、轻品质；重开发、轻保护等问题。在现代产业组织建设、现代商业模式创新、现代科技运用等方面有待加强。许多地方仍处于单纯依托门票的经营模式，没有形成完善、高效的产业链，企业规模小，行业集中度低，整体效益比较低。在旅游开发中缺乏科学规划。在旅游经营中没有把节能减排工作摆到应有的高度，生态旅游、低碳旅游还没有成为广大旅游者的自觉行为。旅游业科技含量不高，高新技术成果在旅游领域的运用还不普遍，特别是运用信息技术提升旅游业，提高旅游业生产力方面还有很大欠缺；旅游人才队伍需要进一步提高专业化、国际化水平。

　　六是发展体制机制不完善。国家层面的综合性旅游立法尚未完成，旅游法规和依法行政的能力不能满足旅游业发展的要求。旅游统计工作体系不健全，国内旅游、出境旅游统计监测滞后。旅游标准化建设特别是实施相对滞后。带薪休假制度还未落实。旅游资源管理与产业管理脱节，缺乏综合协调机制。旅游规划不是法定规划，对旅游开发和市场管理的约束力还显不足。旅游市场秩序不够规范，削价竞争、承包挂靠经营、“零负团费”等问题长期存在，不少环节还存在安全隐患。

　　七是旅游基础设施建设和公共服务体系建设仍然滞后。不少旅游景区外部可进入性较差，断头路较多；景区内部游客中心、标识系统、安全等人本化、个性化的公共服务设施不足。旅游基础设施依托性的多、专门性的少，缺乏整体规划建设。中西部地区主要旅游景区连接交通干线的公路建设滞后，旅游公共服务体系建设不完善。

　　围绕两大战略目标和建设世界旅游强国　　推动旅游业的产业化、市场化、现代化和国际化发展

　　记者：请问在未来五年，中国旅游业发展总体要求和总体思路是怎样的？

　　吴文学：“十二五”时期我国旅游业发展要以科学发展观为指导，以推动旅游业发展方式转变为主线，以改善民生、提升居民生活质量为出发点和落脚点，把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。按照“全面发展国内旅游、积极发展入境旅游、有序发展出境旅游”的战略方针，更加重视国内旅游，大力引导和培育旅游需求，千方百计地扩大旅游消费规模，提升游客满意度，统筹协调开发三大市场，形成更加合理的市场格局。以产业化、市场化、国际化和现代化为方向，推进旅游产业转型升级。以旅游行政管理体制改革为突破口，以旅游信息化建设为引领，以旅游要素市场建设为基础，以建立和完善以游客评价为主的旅游目的地评价机制为抓手，强化提升旅游服务品质，加快旅游人才建设，进一步完善公共服务，优化产业发展政策法规环境，构建符合旅游产业发展新阶段要求的宏观调控体系，强化旅游业专项支撑保障。

　　“十二五”旅游业发展的基本原则是：坚持改革开放，走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一；坚持以人为本，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求，不断提升游客满意度，持续扩大旅游惠民力度；坚持因地制宜，突出优势，推动各地旅游业特色化发展；坚持节约资源、保护环境，实现旅游业可持续发展；坚持发挥市场配置资源的基础性作用，把政府引导与市场机制结合起来，努力形成新的发展格局。

　　“十二五”期间，要提升旅游要素发展的产业化水平，提高旅游资源配置的市场化程度，加速推进旅游发展模式的优化升级，加快旅游产业的国际化进程，围绕两大战略目标和建设世界旅游强国，积极推动旅游业的产业化、市场化、现代化和国际化发展。这是中国旅游业的发展方向。

　　“十二五”发展主要目标是：到“十二五”期末，旅游业初步建设成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，在转方式、扩内需、调结构、保增长、促就业、惠民生等战略中发挥更大功能。旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，可持续发展能力明显增强，奠定更加坚实的旅游强国基础。

　　到2015年，旅游业总收入达到2.5万亿元，年均增长率为10%；国内旅游人数达到33亿人次，年均增长率为10%；入境旅游人数达到1.5亿人次，年均增长率为3%；旅游外汇收入达到580亿美元，年均增长率为5%；出境旅游人数达到8800万人次，年均增长率为9%；旅游业新增就业人数达到1650万人，每年新增旅游就业60万人。旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%，占服务业增加值的比重达到12%，旅游消费相当于居民消费总量的比例达到10%。

　　市场开发被放在各项工作第一位　谋划“两大战略目标”的破题和解题

　　记者：“十二五”期间，市场开发被放在了各项工作的第一位，我们如何判断“十二五”时期的旅游市场开发格局，主要举措是什么？

　　吴文学：我们对“十二五”时期旅游市场格局的基本判断是：国内旅游仍将处于持续增长的成长期，入境旅游将进入平稳增长的成熟期，出境旅游将处于快速增长的培育期。基于此，我们对三大市场的发展战略也各有侧重：

　　国内旅游着力于扩展消费需求和全面发展。主要表现为大力提升社会旅游消费意识，扩大国民休闲消费；深度开发长三角、珠三角、环渤海等三大主体市场；加快培育东部地区农村市场、二三线城市及中西部地区城市群等新兴市场；引导开发高端旅游市场；积极拓展农民、老年人、青少年等专项旅游市场；完善市场统计体系等六项工作。

　　入境旅游着力于提升品质形象和积极发展。主要表现为着力巩固港澳台、日韩、俄罗斯、东南亚、西欧和北美、大洋洲等重点市场；加快开发东欧、南亚、中东、中亚等新兴市场；积极培育南美、非洲等潜在市场；创新宣传推广方式；加强对入境旅游市场的政策研究引导等五项工作。

　　出境旅游着力于注重服务保障和有序发展。主要表现为加强出境游客权益保障、完善出境旅游公共服务体系、推进出境旅游规范化、发挥出境旅游综合带动功能等四项工作。

　　记者：对于旅游全行业关心的“两大战略目标”的破题和解题，“十二五”期间如何谋划？

　　吴文学：对于两大战略目标的破题和解题，关键还是以科学发展和加快转变旅游业发展方式为核心，以推进旅游业产业化、市场化、现代化和国际化为方向，以优化产业结构为基础，以提升产业素质为重点，以推进产业融合为手段，以惠民、富民为宗旨，促进旅游业速度、质量、效益的协调发展，推进产业转型升级。

　　具体而言，就是分别从企业、产品、产业、发展方式、区域、开放、监管等七个方面来下力气。

　　第一，就企业而言，要培育市场主体，提升企业竞争力。更加重视旅游企业的主体地位和积极作用，加强对旅游企业的服务和扶持，进一步优化企业发展环境，支持大型旅游企业集团化和品牌化发展，支持中小旅游企业特色化和专业化发展，支持民营企业和外资企业积极参与旅游业发展，支持新型旅游经济体更好发展，加快推进各类旅游企业市场化和现代化改革，加大对旅游企业金融支持力度。争取用五年的时间，初步形成一个“以大型集团为主导、中小企业活力充沛、新型业态持续涌现”的旅游企业发展格局。

　　第二，就产品而言，要满足消费需求，完善产品体系。大力提升丰富观光旅游产品，加快开发度假休闲旅游产品，积极开发生态、文化、红色、商务会展、乡村、工业科技、游艇等专项旅游产品，整合推动旅游目的地建设。建立与市场需求和发展阶段相适应的多样化、多层次的旅游产品体系。

　　第三，就产业而言，要提升要素水平，优化产业结构。以市场需求为导向，遵循产业发展规律，优化提升“行、游、住、食、购、娱”等基本要素，具体来说就是，改革促进旅行社业发展方式转变，优化饭店业存量和质量，实现旅游景区业优化升级，大力推进旅游商品开发，打造品牌旅游餐饮和娱乐，构建便捷安全舒适的现代旅游交通，实现产业对接与融合发展。

　　第四，就发展方式而言，要转变发展方式，促进可持续发展。加强旅游资源与环境保护，提高旅游业信息技术与现代科技应用水平，提升旅游业发展文化内涵，增强旅游业服务民生功能。

　　第五，就区域而言，要加强分类指导，促进区域协调发展。构建特色鲜明，优势互补，充满活力的区域旅游格局。实施分类指导，促进东部地区、中部地区、西部地区和东北地区四大区域协调发展；突出品牌引领，加快建设长江三峡、丝绸之路、青藏铁路沿线等十条国家精品旅游带；深化区域合作，打造长三角、珠三角、环渤海、粤港澳、海峡西岸等五大区域旅游合作示范区；落实海洋战略，加快培育海南岛、北部湾、山东沿海等八大海洋旅游增长极；服务中西部开发，加快培育新疆、西藏、三江源、武陵山等十大新兴旅游目的地；对接城镇化战略，加快整合培育成渝、长株潭城市群、武汉城市圈等八大旅游区。

　　第六，就开放而言，要扩大开放水平，推进国际化发展。本着“走出去”和“引进来”相结合的原则，进一步探索对外开放的新形态，建立全方位、多层次、深度化的合作，实现国际化发展。深化旅游要素市场对外开放，支持旅游企业“走出去”，进一步拓展国际旅游合作交流，积极推进国际次区域旅游合作，全力塑造国家旅游整体形象。

　　第七，就监管而言，要完善监管体系，提高游客满意度。建立以游客满意度为核心的旅游服务质量管理体系，持续推进旅游服务整体质量提升，全面提升旅游从业人员服务水平，强化旅游市场监管力度，建设旅游行业诚信体系，不断提升国民旅游素质，建立旅游服务质量长效机制。(中国旅游报首席记者 班若川)