□ 本报评论员

　　国家旅游局日前发出《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》，决定在旅行社之间突破许可经营权限制，试行招徕旅游者委托代理制度，这是我国旅行社业务管理制度的重大突破，对旅行社业务分工体系将产生重大影响。这是在国务院修订发布《旅行社条例》和国家旅游局修订发布《旅行社条例实施细则》之后，我国旅行社行业的又一件大事，推进旅行社业改革发展的重大举措。

　　我国一直实行旅行社业务经营权分类管理制度，从入境旅游划分为外联业务和接待业务，到入境旅游、国内旅游和出境旅游的三类业务划分，在开展边境旅游的地区还有边境旅游业务、一度存在的港澳游业务和近年来新出现的赴台旅游业务。这种分类经营和管理制度对于贯彻旅游业发展政策方针、了解掌握出入境和国内旅游情况、企业和行业规范管理等都发挥了重要作用。

　　随着旅游业的持续快速发展，这种分类制度也在调整和创新。1996年国务院修订发布《旅行社管理条例》时，根据扩大入境旅游规模、增强招徕外联能力的需要，取消了入境旅游外联业务和接待业务的划分，旅行社相应由三类变成两类。随着国内旅游、出境旅游和边境旅游等国民旅游的兴起和持续快速发展，这种业务分类管理又出现了新的问题，主要是国内旅游、出境旅游、赴港澳台旅游和边境旅游中的出境旅游等国民旅游，在产品开发、接待服务等方面仍然具有不同要求，但在游客招徕方面所需要的条件基本相同，性质也完全一样。如果不对分类管理制度进行创新和改革，不仅不利于企业经营和发展，而且不方便国民出游，直接制约了旅行社批发—零售垂直分工体系的形成。就国民游客来看，其出游动机、计划在初期是比较模糊笼统的，往往要通过向旅行社咨询才能决定是参加国内旅游，还是参加出国旅游、边境旅游或赴港澳台旅游。在现行体制下，如果游客找的是一家不能经营出境旅游的旅行社，而又想参加出境游，只能是“白费功夫”，只得“另求高明”，在出境旅游仅1000余家旅行社经营而不能经营出境旅游的旅行社有近2万家之多的客观背景下，这种情况会经常发生。无论是国内旅游还是出境旅游，招徕业务所需要的条件旅行社及其分支机构都具备，语言、文化完全一样，咨询、报名、签合同、收费、通知出团等服务也完全相同。由于国家旅游发展方针仍然是按照国内、入境、出境旅游三大市场业务来规定的，三大市场、三项业务的方针、政策、管理和经营也还存在很多不同。所以，国家旅游局在提请国务院修订条例和自行修订条例实施细则时，对此问题进行了深入分析研究和广泛调查，然后选择的改革方式是，新条例在坚持旅行社业务经营权分类管理的同时，为部分开放经营权留出了空间；新细则明确将旅行社委托其他组织、个人代理招徕旅游者业务排除在转让、出借、出租许可证的非法行为之外。考虑到招徕旅游者业务向业内外开放，涉及面宽，影响大，须逐步探索，稳步推进，《条例》和《细则》都只是做了铺垫，以便国家旅游局制定规范性文件，从试行开始，逐步展开。

　　简言之，实行委托代理制度，目的和意义就在于开放招徕旅游者业务、满足国民旅游服务和旅行社经营的实际需要、解决普遍存在的超范围经营等问题、促进旅行社批发—零售业务分工体系的形成和旅行社业的持续健康发展。