重庆金佛山日前刚刚入选建设部首批《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》，也是重庆唯一被授予国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家级自然保护区３项殊荣的景区。然而近日，一波三折的金佛山经营权转让风波却使其发展前景蒙上迷雾。
实际上，许多国家重点风景名胜区也曾有过和金佛山相同或相似的命运：被３家企业掌管的八达岭长城经营权在经过近３年谈判协调后被政府收回；某商业集团用１０亿元“买断”桂林山水核心风景区５０年经营权的计划在有关部门过问下停止；湖北转让武当山部分景点旅游项目经营权被指责为４亿元“卖掉”武当山……这些沸沸扬扬的经营权转让风波，凸现了国家重点风景名胜区保护与开发之间的矛盾，背后却是其管理、发展体制的种种弊端。
风波回放：金佛山经营权转让被叫停
今年５月２３日，重庆市金佛山旅游开发有限责任公司在重庆联合产权交易所挂牌转让其１００％股权。同时，重庆联合产权交易所也在其网上发布了将该公司相关信息。但离奇的是，就在该公司挂牌第二天，即５月２４日，重庆联合产权交易所再次发出公告：金佛山旅游开发公司１００％股权挂牌转让公示因故撤牌。
重庆联合产权交易所负责该项目的涪陵分所工作人员告诉记者，该项目是被重庆市国资委紧急喊停的。记者在重庆联合产权交易所提供信息的网页上看到，重庆市金佛山旅游开发有限责任公司由南川市金佛山风景名胜区管理局与南川市金佛山旅游景区管理委员会两个国有股东共同出资１０００万组建的，是负责金佛山的旅游开发与经营的业主公司，目前总负债２２２２万元。由于该公司处境窘迫，致使金佛山旅游区西坡开发停滞，需要进行股权公开转让，以引进开发金佛山的资金。
金佛山所在的重庆南川市旅游局负责人告诉记者，金佛山旅游开发有限责任公司经营不善“垮了”，所以“正在招商”。除此之外，他一再表示“不是报道的时机”，不愿多谈。
就在有关各方莫衷一是时，重庆市分管旅游的副市长在重庆市政府常务会议上明确表示，转让金佛山是绝对不允许的，因为国家森林公园资源是属于国家的，绝不能随意转让盲目开发。
知情人士向记者透露说，金佛山经营权转让被叫停，可能与去年建设部关于”国家重点风景名胜区经营权不得转让“的规定有关。
现状调查：自然文化遗产为何进退维谷
事件一：２００４年，被誉为“地球上最美丽的伤痕”的国家重点风景名胜区贵州马岭河峡谷５０年经营权被整体转让给浙江青鸟集团，但其转让中的争议却凸现体制之痛。贵州省建设厅对此项目调查调查认为，当地政府在与企业签定协议前没对景区现有国有资产和资源进行评估，也没有向社会公开招标或招募，给出的条件是投资方不承担债务进入，而且资源有偿使用费又偏低，不符合“存量保底、增量分减”的原则，合同对投资方获得这部分收益也并没有附加其他条件，这实质上是国有资产的潜在性流失。
国家风景名胜区专家委员会专家、中科院博导宋林华教授指出，长期以来风景名胜区由政府下设的管理处或管委会来经营管理，缺少相应的制约和激励机制，部分景区甚至出现亏损，因而被一些地方政府视为包袱贱价转让。这其实是一种很短视的做法，景区管理体制上存在的问题与风景名胜资源的独特性和垄断性是两个概念。
事件二：２００５年，引起巨大争议和风波的“金山岭长城出售”事件也暴露出旅游景区经营权方面法制的不健全。政府８年前以８６０万元将金山岭长城经营权转让给一家旅游公司，但这家公司却因经营不善负债两千多万，政府不但没有分红，反而倒贴２０００万。而且，８年来公司对长城的保护仅仅是花费３０万元修补了一些砖而已。
重庆师范大学旅游学院院长罗兹柏认为，国营企业开发旅游制约因素多，包括经营者素质不高，专业知识缺乏，市场意识不强，体制也有问题，表面上有董事长、总经理坐镇，但没人愿意扛起责任，有些人还有“反正是国家的，做好做坏都不是自己的”的思想。但是在风景区经营权出让时，完全私有化也是不可取的。私营企业急功近利，不顾环境开发建设，使资源贬值的情况时有发生。老百姓讽刺的那种＂给珠峰装电梯，给长城贴瓷砖＂式的败笔，以及名山名水沦为富人的后花园，就是政府放弃监管职责后一些惟利是图的企业肆意破坏大好河山酿下的恶果。
事件反思：开发保护如何两全其美
去年建设部有关负责人表示，国家重点风景名胜区经营权不得转让。建设部还对风景名胜区经营权转让作出四条禁令。
然而，由于现存体制的缺陷，我国相关法律法规严重滞后，存在交叉管理问题。如文物单位由国家文物局管辖，国家风景名胜区由建设部管辖，国家森林公园属林业局管，国家自然保护区又分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局等管理。我国很多自然文化遗产多数挂有上述好几块牌子，实际上就成了“谁都管谁又都管不了”的局面。
重庆师范大学旅游学院院长罗兹柏认为，风景名胜作为旅游资源可以盘活，但政府应做好规划，严格按照规划进行开发，再统一监督管理，这样无论是招商引资还是经营管理都可以采取市场运作的方式，经营也可以是国家垄断经营或特许经营，但这绝不是简单地一卖了之，更不是放弃规划管理、资源保护监管的职能，而是寻出一条发展与保护两不相误的前进之路。
实际上，景区经营权转让的众多案例中，也不乏经营成功、皆大欢喜的典范。四川国家级风景区碧峰峡的开发经营模式就是一例。四川雅安市与自有资产５亿元、控股资产１３亿元的万贯公司签订了碧峰峡景区经营权的转让协议，规定资源属国家所有，管理权归政府，万贯公司享有５０年的开发、保护、经营权，并承担相应的责任。在此之前，碧峰峡每年创收只有三五十万元，连支付林场工人生活费都不够，当地农民又常在景区内靠砍伐捕猎为生，而政府由于囊中羞涩基本无力开展自然环境保护工作。万贯公司经营后，不仅在开业第一年就接待游客７０万人次、收入八千万元，而且带动农民收入增长３至５个百分点，森林覆盖面积保持在９４％以上。
南京中山陵园是国家级风景名胜区第一个在改制中采取特许经营管理办法的“吃螃蟹者”，其改革也许可以提供许多启示。中山陵园的“特许经营”模式规定，拥有特许经营授予权的管理局将景区范围内除核心景区、重点文物保护单位、景区交通等以外的景点、设施以及其他经营性资产，以特别授权的形式授予８家改制后的企业特许经营，特许经营者按合同约定在授权单位统一管理下从事经营活动，并向授权单位支付相应费用。在此基础上，中山陵园管理局与改制后的企业一一签订了特许经营协议，特许经营期限１５至２０年不等。同时，特许经营者都要服从授权主体在风景区规划、资源保护、开发建设、经营活动和环境卫生方面的统一管理，通过合法经营取得合理回报并承担相应风险。这样的运行模式，可实现企业经营与风景资源保护“双赢”，而中山陵园管理局也摆脱了过去既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬局面。
湖北武汉市旅游局副局长陈伟华说，国家风景名胜区的开发保护，光靠政府投入不行，短期行为也不行。政府应在制定出一个科学、分期的实施计划前提下，一方面要随着地方财政的增长不断加大政府投入，打好基础、改善环境，为鼓励支持民间参与开发和吸引企业投资提供条件；另一方面要加快体制改革步伐，实行经营权与所有权分离，放手引进大企业、大集团来投资开发。也就是说，在一个风景旅游区内，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地独立经营和管理，组织一方或多方投资建设，统一规范、有序经营，达到资源优化配置、永续利用，使景区的社会效益、经济效益、生态效益协调发展。政府出资源、企业出资金、所有权、经营权、管理权“三权”分离的旅游开发模式，可以优化和创新旅游产业结构，在保护自然资源、生态资源的前提下，实现高起点规划、大资金投入、规范化管理和可持续发展。
