近日，在2016年全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早明确指出，要深化导游管理体制改革。从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、 自由化、法制化管理转变。为此，将开展改革试点，放开导游自由执业，取消“导游必须经旅行社委派”的规定，取消导游年审制度，导游资格证终身有效，且导游 证全国通用。

    一时间，在全国80万导游大军为之欢呼、翘首以盼的同时，也有媒体和舆论表达出一些担心和顾虑。在接受《法制日报》记者采访时，多位业内专 家指出，放开导游自由执业是“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的大势所趋;取消年审制度，符合国务院近年来大力推进的简政放权、为企业和从业人员减负 的精神;导游证全国通用，是对目前普遍存在的地方保护违法行为的纠偏，值得肯定。

    不过，业内专家也纷纷呼吁，应尽快建立健全一系列配套制度来进行保障，“千万不能是一放了之，而是要有一揽子的政策出台。”

    供给型管理已无法适应市场需求

    现行导游管理体制为什么迫切需要改革?对此，北京第二外国语学院教授韩玉灵指出，现行的导游管理体制，还是计划经济时代的模式。在不断完善 的市场经济体制下，尽管主管部门采取了很多办法，包括改革导游薪酬机制、探索付给导游服务费等，但仍然很难改变目前的低价游现状，反过来，低价游又影响到 导游的薪酬。

    而目前全国近2.7万家旅行社中，大多数都是小旅行社，其实也“养不起”导游。“在这样的背景下，要想真正破题，就只能从体制上着手。”韩玉灵说。

    浙江旅游职业学院副教授邓德智，对现行导游管理体制进行过详细梳理。“改革开放以来，我国总共有352项有关导游的制度和政策，而它们基本都是一些需求推动型的，存在明显的供给不足或供给滞后的问题，已经无法适应现在的市场需求。”

    据2016年全国旅游工作会议上发布的数据，经初步测算，2015年全年接待国内外旅游人数超过41亿人次。而在这样的背景下，有一个现状 不容忽视，就是靠旅行社出行和散客自由行的比例在不断加剧。据了解，目前在全国平均是3:7的关系，即每10个游客中，有7个人是选择自由行的方式。

    “现在随着散客流的发展，再把导游和旅行社捆绑在一起，无论是执业范围还是执业通道，其实都是不畅通额的。”邓德智说。

    给导游松绑不会影响旅行社生存

    江苏国旅高级导游李滨，从业已经十多年。他告诉记者，目前在国内执业导游中，同旅行社签订合同的专职导游占比不高，大部分都是在导游协会注册或挂靠在一些旅游公司、企业的导游。

    而在导游界，流传着这样一句话，即对于旅行社来讲，“三条腿的蛤蟆难找，两条腿的人多的是”。也就是说，不管是兼职还是专职，导游的价值并不能为旅行社所充分尊重。

    也正因此，在李滨看来，放开导游自由执业，取消“导游必须经旅行社委派”，将改变以往派谁带团都是旅行社说了算，游客无法自主选择好导游，服务质量好坏完全由个别人说了算的乱象。

    李滨认为，改革政策实施后，旅行社为吸引优秀导游人才，必定会加大导游培训方面的投入，提高导游待遇等基本保障，从而改变过去只顾降低团队操作成本，不顾导游服务质量，克扣导游服务费，甚至强迫导游交人头费买团的乱象，能够有效遏制零负团费的滋生。

    对于这一观点，南京金航假期国际旅行社总经理夏军也给予了肯定。她告诉记者，“对于这项改革完全不用恐慌，据我所知，旅行社方面目前并没有 特别大的议论。”这是因为，导游执业自由化，不会影响旅行社的生存，旅行社更关注的是，如何实现自身产品的文化附着力，形成旅行社独特的产品，能符合游客 日益提高的个性化需求。

    “设想一下，如果你是游客，你会随便从网上选个导游，把你的吃、住、行都交给他吗?还是你更愿意找一家旅行社，让他帮你推荐一个口碑和评价更高的导游呢?站在游客的角度看，在市场行为下，你的选择肯定是理性的。”夏军说。

    社会共治需要全国性导游协会

    放开导游自由执业，取消导游年审制度，还有一方可能受到“冲击”，那就是目前各省市的导游协会。

    山东省导游协会会长刘镁告诉记者，“最近我正在忙一个事儿，就是尽快召集全省的高级导游开个座谈会。因为这次的改革力度很大，国家旅游局目前又没有出台具体的实施细则，所以都很着急。”

    据刘镁介绍，目前山东省的执业导游中，70%都是兼职导游，这个数字远超和旅行社签订合同的专职导游。而在现行管理体制下，兼职导游的IC 卡(即导游证)，是放在导游服务中心，每年交200元钱的“挂靠费”。而导游年审制度的取消，是否意味着IC卡没必要再放在导服中心了?

    “另外，让游客和导游自由交易，将来发生纠纷怎么办?现在的投诉中心监察大队，只是受理游客投诉。如果导游要投诉，又该找谁?因此我建议尽快设立全国性的导游协会”。刘镁认为，只有搭建这样一个第三方平台，让社会共同来进行监督，才能形成社会多元共治的格局。

    无论如何，站在改革者的角度来说，这一步尽管艰难，但总要迈出。韩玉玲向记者据了这样一个例子:一年前，当滴滴打车刚开始出现时，很多人都反对，认为滴滴抢了人家饭碗，这样不会导致市场乱了吗?但事实证明，通过这种竞争人们发现，出租车司机比以前更规范了。

    “因为他们意识到，如果我做得不好，可能别人会把我的饭碗抢走。所以，通过改革，一方面我们可以把所有人都纳入到监管范畴内，另一方面，也会增强整个行业的竞争意识，提高服务水平。”韩玉玲说。

    现行法律法规对导游的相关规定

    相关链接

    旅游法第四十条:导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。

    《导游人员管理条例》第九条:导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动。

    《导游人员管理实施办法》第八条:经考试合格的，由组织考试的旅游行政管理部门在考试结束之日起30个工作日内颁发《导游人员资格证》。获得资格证3年未从业的，资格证自动失效。

    第十五条:导游人员在导游活动中有下列情形之一的，扣除8分:……(五)未经旅行社委派私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务的。

    第二十二条:国家对导游人员实行年度审核制度。导游人员必须参加年审。