1月1日，黄山市于全国率先开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，以破解旅游管理执法中的难题、净化市场环境、保障游客权益。半年来，这项聚焦旅游管理综合执法改革的创新之举逐步显现效果，旅游综合执法能力不断提升，旅游市场秩序进一步改善，备受各方关注。我市为什么要“第一个吃螃蟹”？目前改革进展如何？下步怎样推进？6月底以来，记者深入屯溪区、黄山区、黟县和黄山风景区等试点区域，走访法制办、旅委等涉改部门，共同梳理改革脉络，探究下步前进方向。

夏日时节，我市又迎来旅游高峰期，海内外游客络绎不绝。

大众旅游时代，游客量快速增长，旅游诉求呈现多元化，社会关注度日益升温，如何有效净化旅游市场、营造良好旅游环境、不断提升游客满意度，一直考量各旅游目的地管理者的智慧。

今年以来，我市在全国率先开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，“摸着石头过河”探索旅游管理综合执法改革，下大力气向体制机制“动刀子”，以具体实践交出一份“黄山答卷”，切实回应社会期盼、人民呼声。

基层实践面临难题

黄山是著名旅游城市，去年接待游客逾5187万人次。多年来，我市一直以良好的口碑形象示人，但旅游活动中产生的一些小纠纷小摩擦，影响旅游整体形象。

旅游是一项综合性的社会活动，涉及行、住、食、游、购、娱等众多方面，如果一个环节出现了问题，便可能会牵动其他层面。很大程度上，旅游市场秩序状况决定某一地区旅游的生命力。尤其是当下移动互联网普及，个人游、自助游兴起，旅游范围向全域扩展，旅游期望值不断增高，对旅游质量提出更高要求。

黟县旅游质监所所长丁永贵从事旅游质量监管多年，世界文化遗产西递、宏村便在其治下。“以前在旅游执法过程中，我们遇到一些难题。旅游部门执法权仅限于旅行社、导游员，对日常旅游活动中涉及交通、餐饮、购物、娱乐等方面的经营户违法违规行为有心无力，受理游客投诉后也只好转办给相关部门。”丁永贵说，很多涉旅投诉，牵扯多个部门，协调配合的过程中，往往会出现权责不清、时间拖延等问题，容易贻误最佳处理时机，直接影响游客对旅游目的地的整体印象。

据旅游部门统计，根据现行法律法规，目前旅游市场监管涉及20多个执法部门，包括物价、交通、食品、公安、文物、水利等。旅游发展形势起了新变化，旅游市场监管在实践操作中，逐渐暴露出多头执法、职责交叉、重复处罚、效率低下等问题。这是人民群众关注的热点，也是旅游行业亟待解决的痛点，“青岛大虾”事件等涉旅纠纷引起网络围观，敲响了旅游市场监管的警钟。

问题就是导向，改革才有红利，我市针对旅游执法实践难题，率先向前迈出了第一步！

顶层设计改革攻坚

改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。放眼全国，关于旅游执法的改革序幕徐徐拉开。

党的十八届四中全会明确要求，深化行政执法体制改革，推进综合执法，重点在文化旅游、资源环境等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

2016年2月，国务院办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知》指出，推进综合监管体制改革试点，在2016年底前将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点。

行胜于言。2016年初，市委、市政府审时度势决定在旅游市场联合执法的基础上，以获批首批国家级旅游业改革创新先行区为契机，开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，从制度层面破解旅游管理领域多头执法、交叉执法、执法效率低下等问题。

“我市是中国现代旅游事业的发祥地，多年来在小平同志‘黄山谈话’指引下，敢为人先、锐意进取，旅游事业发展一直走在全国前列。”市旅委主任徐达河说，国家旅游局提出“中国旅游，从黄山再出发”，我市作为首批国家级旅游业改革创新先行区，有责任率先实践，大胆探索，为全国旅游业健康发展积累宝贵经验。

使命在肩，奋勇向前。今年1月，我市挂牌运行具有独立行政执法主体资格的黄山市旅游管理综合执法局，在旅游管理领域集中行使原先涉及旅游、价格、工商、食品安全、交通运输、公安、体育、文化(文物管理)等8个部门的部分或者全部行政处罚权，并且对于已集中的旅游管理领域行政处罚权，原归属的相关职能部门不再行使，如再行使处罚无效，由此旅游市场监管中多个执法主体变为一个执法主体，实现了一个部门管理、一支队伍执法、一个主体处罚。

根据省政府批准，黄山市旅游管理综合执法局集中行使88项行政处罚权，其中包括旅游部门涉及未经许可经营旅行社业务等35项，工商部门涉及发布虚假旅游广告等11项，物价部门涉及超出政府指导价浮动幅度制定价格等25项，食药监管部门涉及经营腐败变质过期食品等4项，交通部门涉及采取欺骗手段招揽旅客等8项，公安部门涉及公路客运车辆超载等2项，体育部门涉及未经批准擅自经营高危性体育项目等2项，文物主管部门涉及刻划、涂污或者损坏文物等1项。实施相对集中行政处罚权只是相对集中原处罚部门的部分处罚权以及与处罚权相关联的行政强制措施权、行政检查权，除旅游管理方面法律、法规规定的行政处罚权外，涉及吊销营业执照、许可证等证照的行政处罚权仍由原法定行政机关行使。

在不修改现行法律法规的前提下，在旅游管理领域相对集中行政处罚权，顶层设计的创新之举，催动黄山旅游沿着改革的道路，继续阔步前行。

试点先行带动突破

夜色来临，新安江畔的屯溪老街游人熙攘。

作为国家级历史文化保护街区，屯溪老街坐拥380多家经营户，是旅游市场监管的重点部位，也是旅游管理领域相对集中行政处罚权试点区域之一。

“大道至简，知易行难。”我市从顶层设计入手，在改革过程中行稳致远，选择旅游景区较为密集的屯溪区、黄山区、黟县和黄山风景区为试点区域，先行先试、积累经验，为下一步全面铺开试点工作打好基础。这些试点区域，涵括了屯溪老街以及世界遗产地黄山风景区和黟县西递、宏村等29家A级以上旅游景区，还包括黄山火车站区域、黄山高铁北站站前区域等游客密集的旅游交通要点，旅游四项主要指标接近全市总量的七成。

改革在推进，机制体制在变活。试点区域一方面在旅游管理领域相对集中行政处罚权，另一方面设立相应的旅游管理综合执法机构，将改革举措落实落细落小。市法制办主任杨建琦介绍，我市明确各级旅游管理综合执法局为政府组成部门或工作部门，下设旅游管理综合执法支队或分局，行政执法人员为公务员或全额拨款事业单位正式在编人员，其工作经费列入本级财政预算，实行“罚缴分离”“收支两条线”。

市政府设立市旅游管理综合执法局，挂牌在市旅游委员会，为市政府组成部门。市旅游管理综合执法局下设市旅游管理综合执法支队、屯溪分局和黄山风景区分局。黟县和黄山区旅游管理综合执法局，分别在县区旅游委员会挂牌，并设立相应的旅游管理综合执法大队。

与之相配套，我市制定出台《黄山市旅游管理相对集中行政处罚权暂行办法》等各类制度10项，进一步理顺工作机制、规范执法行为；市、区县两级政府建立联席会议制度和部门协调联动机制，定期协调解决执法争议；建立健全旅游综合执法责任追究制度，切实保障游客权益。

用改革的方式解决发展中的问题，这是黄山的实践抉择。事实证明，改革是前进的阶梯。今年以来，全市共接待游客逾2600万人次，未发生重大旅游投诉和旅游安全责任事故，旅游市场秩序平稳有序。

除治旅游乱象的“黄山良方”

——我市探索旅游管理综合执法改革调查报告之二

每年，我市接待中外游客逾5000万人次。快速增长的游客量一方面繁荣了旅游产业，另一方面又对旅游目的地服务管理提出新挑战。尤其是随着全域旅游推进，旅游内容与形式都有了新的延展，任意区域都可能成为游客到达的风景地，任意市民都可能成为游客接触的城市窗口。

游客来到黄山，有疑问了去哪里咨询？产生纠纷了去哪里表达利益诉求？自身利益损害了怎样获得权益保障？

游客的需求就是旅游城市努力的方向。我市在推进旅游管理综合执法改革过程中，坚持以服务游客为宗旨，坚持问题导向、目标导向和效果导向，坚持旅游市场监管“一个平台投诉、一支队伍执法、一个主体处罚”，严厉查处打击涉旅违法违规行为，切实织牢游客权益保障网。

一个平台全服务

“您好，这里是黄山风景区旅游咨询投诉中心，请问能为您做什么？”7月3日，在黄山风景区保护与管理指挥调度中心，服务电话时而响起，工作人员耐心回答游客问题。

“旅游咨询投诉中心成立以前，景区大多数部门都有服务游客的电话，但数量多就引起新的问题，游客遇到涉旅问题纠纷，不知道该打哪个电话，有的部门接听后又以种种原因把游客推往其他部门处理，有时会造成游客投诉空转。”黄山风景综治办指导协调科科长凌新华说，目前景区咨询投诉中心集中了6部电话和5个网络平台，24小时运行，游客任何时间拨打相关电话，都会直接接进中心，我们统一受理、交办和回复，对相关部门交办、跟踪、协调、督办，并对办理情况进行结果性审核和回复，解决旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题，努力让游客满意。

一台电话，联接的是新理念新机制。黄山风景区依托综治力量，在全山7个综管组中确定35名稽查队员，既做好日常旅游秩序维护工作，又承担旅游投诉“流动调解员”责任。咨询投诉中心一旦接到相关电话，就近指派所属综管组稽查队员第一时间赴现场处置，一旦发现违法违规行为时，及时交办旅游管理综合执法大队等单位，切实维护游客合法权益。今年以来，黄山风景区旅游咨询投诉中心共答复旅游咨询6971个，涉旅投诉全部按时办结，帮助游客挽回经济损失2万余元。

“市级层面依托国家旅游服务热线和市民服务热线，组织专门人员建立了统一的旅游投诉受理和处置平台，对涉旅投诉实行一个平台受理、一个平台交办、一个平台回复，努力提升游客的旅游体验。”市旅委主任徐达河说，我们指导平台加大对旅游投诉的督办力度，建立台账、明确时限、跟踪问效，确保事事有回音、件件有落实。

一支队伍管到底

“前不久，旅游管理综合执法大队上路巡查，发现一辆车车主未取得出租汽车经营资格证，擅自从事出租汽车客运经营。根据法律法规，执法大队下达处罚决定书，罚款5000元。”黄山区旅游质监所所长钱黎磊说，通俗讲这是“黑车”，以往我们接到游客投诉时，对这类车并无执法权，只能以书面案件形式移交到交通部门，现在试点实施后，不用再走程序移交转办，涉旅案件处理效率提高。

我市开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作后，以往的旅游市场联合执法转变为旅游管理综合执法。字面名称之变，背后实则是体制机制创新与部门权责调整，旅游管理领域行政执法由以往多部门间外部循环变为旅游综合执法机构内部循环，旅游市场监管、执法、查处实现“三统一”，由旅游管理综合执法部门负责到底，提升了旅游市场综合监管处置能力。

“现在与游客一遇到涉旅纠纷，我们就到汤口旅游管理综合执法大队去调解，这片旅游市场都归他们管。”在黄山脚下的汤口镇，自从试点展开后，旅游经营户们有了新的感受。

汤口镇行政区划上属于黄山区，位处黄山风景区南大门区域，每年黄山风景区接待的300多万游客中，约八成游客经汤口镇进山游览。由于体制上条块分割、管理上政出多门以及单一执法力量薄弱等因素，该区域的追客拉客、尾随兜售、乱收费、不守诚信等违法违规现象一度屡禁不止。在试点推进中，黄山区与黄山风景区决定，由黄山风景区旅游管理综合执法分局派执法队伍监管汤口镇，及时妥善处理各类旅游投诉。

“试点实施后，黄山风景区与汤口镇在旅游市场监管方面跨区域联动，实现一个部门监管、执法、查处，形成了旅游市场监管合力。”黄山风景区负责人说，山上山下建立联席会议制度，共同分析日常涉旅投诉热点问题，采取“零容忍”态度，依法依规严厉打击欺客宰客、非法营运、追拉客、虚假广告、停车乱收费等旅游乱象。

据统计，截至目前，全市共受处理各类涉旅投诉265件，各级旅游管理综合执法机构立案查处各类案件81起，罚没金额达121525元。其中，旅游类25起，工商类5起，交通类8起，物价类5起，食药类38起。

一个部门严到位

旅游管理综合执法改革在进行，旅游部门集中了旅游管理领域原先涉及8个部门的88项职权，一定程度上从体制机制上解决了以前“管不了”涉旅投诉的现实难题。

从“管不了”实现“管得了”，现今如何管得住旅游市场秩序，摆在了旅游部门面前。

“我们构建市、区县二级联动机制，市局统一协调，区县扎实推进，针对涉旅投诉热点，突出重点、明确责任，形成全市一盘棋监管旅游市场。”市旅委负责人说，下一步将继续加大执法和办案力度，切实履职尽责。

今年以来，我市聚焦旅游行业安全生产、文明创建和旅游市场秩序，集中展开为期三个月的专项整治，严厉打击违反合同约定、强迫消费、欺客宰客、不合理低价游、停车乱收费等违法违规行为，进一步净化旅游市场环境。市旅游综合执法支队共出动执法人员532人次，检查旅游企业279家、购物店297家次，旅游团队694个，下发书面责令整改通知书12份，核查“涉嫌不合理低价线路”42条，叫停旅游线路产品6条。屯溪分局围绕老街一条街整治，重点围绕芡实糕、太平猴魁等土特产开展整治，取缔芡实糕窝点5家，规范茶叶经营户35家，查办涉旅行政处罚案件14起。黄山区受理旅游投诉15起，立案8起，对违法经营户进行曝光。黟县建立综合执法区域内785家客栈、餐饮、个私经营户等监管对象数据库，查处涉旅行政处罚案件17起。黄山风景区查办涉旅行政处罚案件21起。

在黄山市旅游委员会官方网站上，旅游部门发布的“旅游红黑榜”赫然入目。截至6月底，市旅委已向社会公布两批次旅游诚信“红黑名单”，其中28个单位和个人列入“红名单”，6个单位和个人列入“黑名单”。

我市加快推进旅游诚信建设，对旅游服务资源、土特产和旅游纪念品等涉旅商户、商品和从业人员进行服务资格、信用认证与产品监测，构建诚信品牌和诚信评价评级指标体系，在立体旅游门户中动态展现和发布游客对旅游企业的评价、口碑、投诉和满意度等指标，营造行业新风。同时，组织社会监督员和媒体单位，开展旅游市场暗访，及时发现旅游市场监管中存在的不足和薄弱环节。

旅游综合执法的“黄山思考”

——我市探索旅游管理综合执法改革调查报告之三

对于我市、对于全国旅游行业而言，开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，推进旅游管理综合执法，是改革探索的过程，并无成熟经验可借鉴，既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。

这半年来，试点工作经过起初的适应期，在具体实践过程中不断磨合和完善，旅游市场监管合力在加大、成效在逐步显现，但实践中也存在着一些不足和薄弱环节，一定程度上折射出改革探索的不易。

合力加强执法力量

坐落黄山脚下的黄山区汤口镇，区域内有7个景区景点、34家旅行社及其门市部、470余家餐饮住宿单位、1300户超市商店、7处农家乐、10余家停车场，这些涉旅经营户既是当地旅游业兴旺的标牌，也是黄山风景区旅游管理综合执法分局汤口大队所应监管的对象。

“综合执法大队设编制数10名，现有在编正式人员2名，编外人员3名，负责汤口镇行政区域内的旅游管理综合执法工作。”该大队大队长张飞说，上半年汤口大队涉旅投诉办结率100%，每个投诉都要仔细核实回复，耗费大量的精力，同时查办各类涉旅行政处罚案件18起，调查取证、完善证据链十分繁琐，要把各环节工作做得非常严密，才能让被处罚对象心服口服。

囿于种种因素，旅游市场日益发展壮大，而相应的旅游市场监管力量略显薄弱，这不仅是汤口大队、也是基层旅游管理综合执法所面临的现实矛盾，从更高层面来看，涉及机构编制调整、执法车辆配备等方面的管理收紧，需要用改革的智慧与力量破解实践难题。

黄山山巅，进行新的尝试。“黄山风景区公安局治安支队增挂旅游警务支队，7个派出所增挂旅游警务工作站，景区游道关键节点的8个待警点建立旅游警务工作站，建立了覆盖全山、面向中外游客的三级旅游警务管理框架。”黄山风景区公安局负责人介绍，景区旅游警务队伍成立以来，持续强化旅游治安问题专项整治，加强涉旅警情快速处置，截至6月底共接涉旅警情415起，查处违反治安管理的32起，起到了“打击一个、教育一片”的震慑作用。

市旅游管理综合执法支队，采用政府购买服务方式，招聘8名执法辅助人员，对所辖区域开展不间断的日常巡查，在高铁北站、新安江滨水旅游景区设置专门的旅游管理综合执法岗亭和执勤点。有效整合了电话、网络、微信以及12301、12345平台等旅游投诉受理途径，完善了旅游投诉统一受理机制，最终实现“一个平台受理、一个渠道转办、一个途径反馈”的投诉受理模式；在屯溪区，屯溪老街设立专人值守的投诉咨询亭，最大限度将旅游矛盾化解在现场；黄山区制定日常执法巡查和检查，每周对所辖12个执法区域200多家经营户开展全面检查；黟县强化旅游执法力量纵横双向联动，纵向联动县、乡镇、村三级，横向联合公安、交通、市场、物价等部门，形成执法合力。

今年以来，我市沟通协调方方面面，加强旅游管理综合执法人员公开招考工作，努力充实基层执法人员力量。目前，新招考人员陆续到岗到位。

全力提升办案能力

“以前旅游部门管辖权比较单一，一年下来查办的案件不到10件，有的地区可能无案可办。”黄山区旅游质监所所长钱黎磊说，实施试点工作后，旅游部门行政处罚权增加，包括食品药品、物价、交通等诸多方面，所涉及的法律法规知识翻了数倍，对一线执法人员的能力素质要求很高。

如何执法办案，做到不缺位、不错位，横亘在基层旅游管理综合执法人员面前。

试点工作启动时，我市要求物价、工商、食药监、交通运输、公安、体育、文化等涉改部门各派驻1名一线经验丰富的工作人员，到旅游管理综合执法机构作为专职法制指导员，指导旅游管理综合执法一线人员受理投诉、查办案件；执行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未通过执法资格考试的人员，一律不授予执法资格；鼓励试点区域聘请法律顾问，为案件查处、规范性文件制定提供专业技术保障。拟定行政执法程序规定、重大执法决定法制审核制度、行政执法案卷评查制度等制度，规范执法程序、法制审核、案件办理等。凡重大行政处罚，均由市旅游管理综合执法局重大行政处罚领导小组集体讨论做出，确保执法合法。

“旅游综合执法部门创新推行‘1+2’法制审核制度，市旅游管理综合执法局配齐配强法规监督处人员，对全市旅游综合执法案件统一初审，涉及原处罚部门的交由该部门派驻法制指导员复审，重大疑难案件提请市法制办指导，保障了旅游综合执法案件质量。”市法制办主任杨建琦说，随着试点工作推进，下步我市将继续加大执法人员的日常培训，进一步加强旅游执法队伍建设。

聚力弥补法律盲点

依法依规执法办案，让旅游更美好，是行政执法部门应尽的职责义务。旅游市场的快速变化与相关法律法规的滞后性之间的矛盾，对旅游执法人员提出新挑战。

在高速路口、火车站出口、汽车站、景区景点等游客密集区域，“热情过头”的涉旅经营户不仅让游客头疼，也让旅游执法人员头疼。

“试点工作实施后，杜绝了旅游管理领域交叉执法、多头执法、效率低下等问题，对打击非法营运、不明码标价等旅游市场乱象成效明显。”黟县旅游质监所所长丁永贵说，在旅游执法过程中，我们遇到追客拉客、尾随兜售等游客投诉反映的热点问题，仍没有明确的法律法规依据进行处罚，一定程度上存在着法律盲点，不能有效根治这些旅游乱象。

市旅游管理综合执法局法规监督处负责人马凌云说，法律法规是为了解决现实社会遇到的普遍性问题，往往会出现滞后于社会发展的情况，要随着实际情况不断修订，满足旅游市场监管的实际需求。

旅游发展日新月异，一批诸如农家乐、乡村客栈、休闲景区等新兴业态如雨后春笋般涌出，每年吸引着大量游客参与体验，但由于监管主体不明、监管法律依据不足、监管措施缺失等原因，易造成监管缺位，不利于旅游业可持续健康发展。

法律界业内人士认为，试点工作有效解决了执法部门之间的权责不清、执法效率不高等方面的问题，对于追拉客、尾随兜售等旅游乱象应当从法律法规层面去考虑，明确执法主体、监管措施等内容，才能从根源上解决。当然，这是新的课题，亟待更多的力量推动。

“惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。”改革任重而道远，需要长期而艰苦的努力。黄山人躬身笃行，多年来一直用改革践行“中国旅游从黄山再出发”，未来更可期。