全域旅游是把一个区域整体作为一个功能完整的旅游目的地,实行全域旅游规划、全域资源整合和全域文明创建。从某种意义讲，省第十一次党代会提出湖南建设全域旅游基地，这是对全域旅游目的政府治理体系和治理能力的检阅和考验。12月2日省人大常委会上通过的《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》(文内简称“《办法》”),作为全国首部贯彻实施《中华人民共和国旅游法》的省级地方性法规，开创了为全域旅游发展保驾护航之先河。

  率先以《办法》贯彻实施《旅游法》

  新出台的《办法》共分6章38条，主要在旅游规划与促进、旅游经营、旅游监督管理、法律责任等方面，针对县级以上人民政府、包括旅游主管部门在内的涉旅部门、旅游市场主体、旅游者作出相应规定，并明确了相应的法律责任。

  省旅游发展委员会主任陈献春介绍，2014年7月我省成立《湖南省实施<旅游法>办法》起草小组，2015年5月向省法制办提交立法草案送审稿，2015年11月湖南省政府常务会审查通过了《办法》(草案)》，2016年12月2日湖南省十二届人大常委会第二十六次会议在对《办法(草案)》进行第三次审议后最终获全票通过。《办法》起草历时两年多时间，其间，为全面贯彻落实湖南旅游发展大会对实施全域旅游发展战略的决策部署和湖南省第十一次党代会对建设全域旅游基地的决策部署，省人大财经委、省人大法工委和省政府法制办精心指导、强力推动，做了大量立法调研和论证工作。

  省旅游局副局长尚斌表示，《办法》刷新了“五个第一”：湖南省是第一个通过制定实施办法来贯彻落实巜旅游法》的省;第一个为全域旅游提供地方性法律保障的省;第一个在地方性旅游法规中明确旅游用地政策的省;第一个将旅游综合协调机制写入地方性旅游法规的省;第一个以地方立法明确旅游市场综合监管机制的省。《办法》有“十个亮点”：明晰了部分高风险旅游项目监管主体;拓展了乡村旅游的发展空间;规范了网络旅游经营的基本条件;界定了非旅行社组织的经营活动;认定了欺骗强制购物的具体情形;明确了景区承载量的核定主体;提出了景区流量控制的科学方法;统一了旅游投诉处理的时间界限;确立了旅游统计的法律地位;提出了不文明行为记录的法律后果。

  据了解，我省是目前全国唯一以出台《办法》来贯彻实施《旅游法》的省份。目前，云南、浙江、北京等省市都是通过修订省《旅游条例》形式来贯彻落实《中华人民共和国旅游法》。相比之下，湖南以法律法规的形式出台了《办法》，提出的实施措施更为具体可行。

  为全域旅游发展保驾护航

  第十一次党代会上，杜家毫同志所作的报告中提到，湖南将建设全域旅游基地，打造国内外著名旅游目的地。而《办法》对全域旅游发展作出了相关规定。

  陈献春认为，《办法》积极适应全域旅游发展的新形势，坚持问题导向，重在切实可行、有操作性，针对湖南全域旅游工作实践中梳理出的重大问题，在强化县级以上人民政府的属地管理责任、明确涉旅部门监管责任清单、依法落实涉旅企业主体责任、发挥旅游行业组织的自律作用等方面，对构建全域旅游治理体系依法作出了规定，填补了全域旅游工作的一些法律空白。而且，《办法》规定了法律责任，县级以上人民政府及旅游主管部门和有关部门有不核定、公布景区最大承载量，不依法审批旅游相关许可事项，不依法受理、处理旅游举报和投诉查处旅游违法行为，不履行旅游市场监督管理职责，不依法履行高风险旅游项目安全监管职责造成旅游安全事故的和其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为等六种行为之一的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分，这有利于实现旅游综合性产业发展和综合性监管的转变。

  全域旅游有别于过去的“景点旅游”，从“景点旅游”向“全域旅游”转变，必将推动全域旅游目的政府治理体系创新和治理能力提升。《办法》特别提出，县级以上人民政府应当加强本行政区域旅游工作的组织和领导，建立部门联席会议制度，健全旅游业发展综合协调机制，统筹协调旅游发展规划、旅游安全、行政执法以及旅游业发展中的重大问题。因地制宜、科学规划、合理布局、差异发展，有序、有效推进全域旅游发展战略;统筹安排通往旅游景区的交通建设项目，建立和完善旅游公共服务体系，将全省重大旅游项目用地纳入土地利用总体规划和年度计划。制定旅游市场综合监管责任清单，向社会公开旅游主管部门以及工商行政管理、公安、消防、价格、质量技术监督、安全生产、交通运输、食品药品监督管理、卫生、气象等部门的执法权限，对辖区内旅游市场实施监督管理，查处各种旅游违法行为。建立健全统筹协调、部门联动、属地管理、常态监管的执法机制，完善旅游执法信息共享机制。

  “旅游+”促进新业态融合发展

  全域发挥“旅游+”功能，使旅游业与其他相关产业深度融合，形成新的生产力和竞争力，是旅游供给侧改革和全域旅游发展的重要内容。针对旅游新业态发展，《办法》提出，依托本地自然、人文等资源，开发历史文化旅游、乡村旅游、工业旅游、体育旅游、研学旅游、养生旅游、会展旅游等旅游产品，推动观光、休闲、度假旅游协调发展。规划建设房车露营地、自驾游基地，完善自驾旅游服务保障体系。

  发展乡村旅游既是全域旅游的重要方面，也是旅游扶贫的重要手段。《办法》对促进乡村旅游发展作出了规定，提出县级以上人民政府应当根据旅游发展规划编制并组织实施乡村旅游发展规划。省旅游主管部门应当会同质量技术监督、农业等部门制定并推行乡村旅游规范标准和等级评定体系。

  陈献春认为，《办法》针对当前自驾、自助游、网络旅游等新业态旅游市场混乱、安全事故频发的问题，在全面总结湖南省规范旅游市场秩序“两打击一整治”专项行动和长沙开展旅游服务单位登记管理试点的经验和成效的基础上，除了对旅行社、导游领队、旅游客运车辆船舶的经营者、景区等从事传统旅游经营活动的的组织或者个人作出相关规定外，还特别对从事新业态旅游经营活动的俱乐部、车友会、协会、高风险旅游项目经营者、网络旅游经营者和乡村旅游经营者等作出依法规范，高风险旅游项目分部门认领，在线旅游也要取得经营许可，避免管理“真空”，这有利于推动旅游市场监管责任延伸覆盖到包括新业态在内的全产业链，拓展了全域旅游综合监管的新内涵、新抓手和新路径。

  高风险旅游项目谁来管?《办法》一一作出了规定：利用滑翔机、载人气球、载人飞艇等实施高空旅游项目的，由民用航空管理部门监管;利用客运索道、大型游乐设施等特种设备实施高速旅游项目的，由特种设备安全监督管理部门监管;利用摩托艇、游艇、游船等实施水上旅游项目的，由海事部门监管;从事蹦极、攀岩、潜水等体育旅游项目的，由体育部门监管。

  列出文明旅游“负面清单”，规范旅游市场秩序

  在线旅游发展迅速，越来越多的人开始在网络上选择旅游产品。《办法》对规范在线旅游作出规定，要求通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，在其网站首页或者从事经营活动的主页醒目位置公开其营业执照登载的信息或者其营业执照的电子链接标识，并标明其业务经营许可证信息。网络旅游经营者应当与旅游者签订纸质或者电子形式的合同。

  《办法》规定，景区最大承载量由多部门联合核定并向社会公布。景区可以利用信息化平台，实行景区门票预约预售，及时公布景区内旅游者流量。游客数量达到景区最大承载量时，应当暂停游客进入景区。

  文明旅游，旅游从业者要守规矩，游客亦不能任性。《办法》分别列出了旅游从业人员和旅游者在旅游活动中的行为“负面清单”，并提出，省旅游主管部门应当建立健全本省不文明旅游行为记录制度。造成严重社会不良影响的，应当按照国家规定纳入旅游从业人员、旅游者不文明行为记录，并向社会公布。